《政府性融資擔保發(fā)展管理辦法》政策解讀
發(fā)布日期：2025-03-03 瀏覽次數(shù)：380
2025年2月21日，財政部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、農業(yè)農村部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局六部門發(fā)布了《政府性融資擔保發(fā)展管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2025年3月1日起施行。
《辦法》從機構定位、業(yè)務規(guī)范、政策支持、績效考核、監(jiān)管機制等維度構建了政府性融資擔保體系的制度框架，旨在推動政府性融資擔保體系健康發(fā)展，規(guī)范政府性融資擔保機構經營行為，進一步推動擔保行業(yè)市場化業(yè)務與政策性業(yè)務的分離，強化對小微企業(yè)、“三農”等普惠領域的支持，是財政金融協(xié)同支持實體經濟的重要舉措。聯(lián)合資信認為，《辦法》的發(fā)布有利于進一步細化融資擔保體系，明確政府性融資擔保機構的職責定位，保障政府性融資擔保機構的可持續(xù)經營，提升政策性擔保體系的抗風險能力，在切斷與地方債務關聯(lián)的同時，小微企業(yè)與“三農”主體融資成本有望降低。
本文將從政策背景、核心內容及政策影響三方面展開解讀。
一、政策背景：擔保機構定位模糊和小微三農企業(yè)融資困境
小微企業(yè)和“三農”主體長期面臨“融資難、融資貴”問題，根源在于其資產規(guī)模小、信用信息不透明、抗風險能力弱。盡管近年來金融監(jiān)管部門通過定向降準、普惠金融考核等政策引導資金流向小微領域，但商業(yè)銀行出于風險控制和資本回報率的考量，仍傾向于“惜貸”或提高利率覆蓋風險。小微企業(yè)貸款需求仍未得到有效滿足，且融資成本普遍高于大型企業(yè)2~3個百分點，部分縣域農業(yè)經營主體甚至因缺乏有效抵押物而無法獲得貸款。
此前，擔保公司存在市場化業(yè)務與政策性業(yè)務劃分不清的情況，因此，主要省級擔保公司均成立了相應政府性融資擔保子公司，獨立承接和開展政策性擔保業(yè)務，但仍有部分政府性融資擔保機構存在定位不清、偏離主業(yè)、資本實力不足等問題，部分機構追求盈利，偏離政策性目標，或受地方政府干預為融資平臺提供隱性擔保，加劇債務風險。此外，銀行與擔保機構風險分擔比例不合理，部分地區(qū)銀行僅承擔10%~20%的風險責任甚至無需承擔風險責任，導致?lián)C構代償壓力過大，可持續(xù)性堪憂。
近年來，中央多次強調發(fā)揮政府性融資擔保的“增信分險”作用。2023年《關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見》明確提出健全融資風險市場化分擔機制，將擔保與銀行、保險并列作為重要政策工具。此外，在經濟增速放緩的背景下，亟需通過結構性政策工具穩(wěn)就業(yè)、促增長，而小微企業(yè)貢獻了80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，成為政策重點扶持對象。
二、政策核心內容：聚焦主業(yè)與強化制度約束
《辦法》從機構定位、業(yè)務規(guī)范、政策支持、績效考核、監(jiān)管機制等維度構建了政府性融資擔保體系的制度框架，主要內容如下：
1.明確機構定位與業(yè)務目標
《辦法》明確了政府性融資擔保機構的準公共屬性，強調政府性融資擔保機構需堅持“保本微利”原則，不以營利為目的，重點服務單戶擔保金額1000萬元及以下的小微企業(yè)和“三農”主體；并對政府性融資擔保機構的業(yè)務比例進行硬性約束：支小支農擔保金額占比原則上不得低于80%，其中單戶500萬元及以下的占比原則上不低于50%。政府性融資擔保機構應優(yōu)先服務勞動密集型、就業(yè)吸納能力強的企業(yè)及縣域特色產業(yè)，推動穩(wěn)崗擴崗與產業(yè)協(xié)同發(fā)展。
2.嚴格規(guī)范業(yè)務范圍
《辦法》明確禁止政府性融資擔保機構為政府債券發(fā)行、地方政府融資平臺增信，限制非主業(yè)股權投資（僅允許科技創(chuàng)新?lián)Ｂ?lián)動模式）；同時逐步減少或取消對小微企業(yè)和“三農”主體的抵質押擔保，鼓勵信用擔保，降低融資門檻，提升該類主體的融資可得性。
3.完善政策支持體系
《辦法》提出地方財政部門可通過資本金補充、風險補償、擔保費補貼等方式提升機構資本實力，亦推動銀行與擔保機構風險分擔機制，明確銀行業(yè)金融機構遵循平等互利、公平誠信原則，并落實優(yōu)惠利率、降低或取消保證金要求。
4.強化監(jiān)管與績效考核
《辦法》強化了對政府性融資擔保機構的監(jiān)督管理，省級財政部門應定期更新機構名單，并報送備案，確保機構合規(guī)性。在考核方面，對政府性融資擔保機構弱化盈利指標考核，重點考核支小支農業(yè)務規(guī)模、擔保費率、代償率等，結果與財政補貼、負責人薪酬掛鉤。
風險監(jiān)測方面，《辦法》提出地方金融管理機構對政府性融資擔保機構實行差異化分類監(jiān)管，同時建立風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，要求機構完善保前評估、保后管理流程，嚴防系統(tǒng)性風險。值得注意的是，《辦法》首次鼓勵政府性融資擔保機構進行市場化的信用評級，在銀擔合作、風險防范、日常監(jiān)管中，依法依規(guī)、積極合理使用評級結果。
三、政策影響：完善擔保體系、重構融資生態(tài)、釋放經濟活力小微企業(yè)與“三農”主體方面，通過信用擔保替代抵質押要求，更多輕資產主體可獲貸款支持。在政府性融資擔保機構降低營利考核的背景下，疊加財政貼息，符合條件的小微企業(yè)與“三農”主體的融資成本有望降低。擔保體系優(yōu)化方面，《辦法》雖未對從事市場化業(yè)務的擔保機構帶來影響，但使政府性融資擔保機構的職責更加清晰明了；資本金補充、擔保費補貼、業(yè)務獎補機制有利于政府性融資擔保機構的可持續(xù)經營，財政風險補償資金計入專項擔保賠償準備金可使?？顚Ｓ?，提升政府性融資擔保體系的抗風險能力。通過績效考核與監(jiān)管問責，推動機構回歸政策性定位，減少行政干預，強化市場化運作。同時，未來，不僅債券擔保業(yè)務的市場化擔保機構會進行信用評級，政府性融資擔保機構亦會因銀擔合作、風險防范、日常監(jiān)管的需要而進行信用評級。金融機構協(xié)同方面，各機構的金融產品創(chuàng)新空間擴大，政府性融資擔保機構按規(guī)定接入金融信用信息基礎數(shù)據庫、全國信用信息共享平臺，有利于政府性融資擔保機構結合大數(shù)據風控技術，提升服務效率。地方政府債務方面，目前，從事城投債擔保的擔保機構均為市場化運作，各省級擔保公司均已成立政府性融資擔保子公司承接政策性擔保業(yè)務，《辦法》對市場化融資擔保機構的債券擔保業(yè)務開展基本無影響，但從制度上明確禁止政策性融資擔保機構為地方政府平臺融資增信（包括但不限于貸款擔保），有利于切斷擔保機構與地方債務的關聯(lián)，防范財政風險。宏觀經濟層面，政府性融資擔保機構支持勞動密集型企業(yè)可穩(wěn)定就業(yè)基本盤，縣域特色產業(yè)扶持則有助于區(qū)域經濟均衡發(fā)展。通過財政資金撬動金融杠桿，引導更多資源流向實體經濟薄弱環(huán)節(jié)，可增強經濟發(fā)展韌性。綜上，《政府性融資擔保發(fā)展管理辦法》的出臺，使我國政府性融資擔保體系得到進一步優(yōu)化。通過制度約束與政策激勵的合力，不僅為小微企業(yè)和“三農”主體提供制度保障，也為經濟結構優(yōu)化與長期穩(wěn)定增長提供了重要支撐。另外，也有利于政府性融資擔保機構的可持續(xù)經營，提升政策性擔保體系的抗風險能力，促進債券擔保業(yè)務的進一步市場化。未來，需持續(xù)完善配套措施、強化監(jiān)管效能，確保政策紅利充分釋放，助力構建更具包容性與韌性的金融生態(tài)。
文章來源： 聯(lián)合資信
