目前，我國(guó)城市已經(jīng)進(jìn)入了以人為本的內(nèi)涵式增長(zhǎng)新階段，逐步從“土地財(cái)政、基建拉動(dòng)”的簡(jiǎn)單模式轉(zhuǎn)型為城市全要素聚集的城市創(chuàng)新發(fā)展模式，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的價(jià)值日益凸顯。那到底該怎么理解片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的價(jià)值，又該如何推進(jìn)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)工作呢？在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中城投公司如何確立自身的價(jià)值，借勢(shì)實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型呢？

01

片區(qū)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀：價(jià)值與困境

從目前來(lái)看，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)并沒(méi)有非常統(tǒng)一的定義。但從實(shí)踐中看，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)是指在統(tǒng)一的規(guī)劃下，對(duì)具有一定規(guī)模、相對(duì)成片的區(qū)域以土地開(kāi)發(fā)為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，主要內(nèi)容包括戰(zhàn)略發(fā)展定位、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、土地二級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容。

常見(jiàn)的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目包括舊城改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、旅游綜合體等。相對(duì)于城市更新，片區(qū)開(kāi)發(fā)能夠進(jìn)一步提升土地價(jià)值，并以此為基礎(chǔ)推動(dòng)產(chǎn)城融合，打造生命、生活、生產(chǎn)、生態(tài)四生融合的創(chuàng)新模式，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)意義重大，對(duì)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型更是具有戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。

但片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)看起來(lái)很美，但實(shí)踐起來(lái)卻困難重重。
其中最大的困難來(lái)自于融資。片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)投資規(guī)模大、包含的子項(xiàng)目眾多，涉及到的政策面極廣，既要考慮發(fā)展又要防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要在公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中尋求平衡，無(wú)論對(duì)地方政府還是對(duì)參與的企業(yè)主體來(lái)說(shuō)，邊界都不易把握，極易出現(xiàn)合規(guī)問(wèn)題，可謂是壓力重重。

但城投公司必須迎難而上。城投公司天生就是圍繞著地方政府的指揮棒在運(yùn)轉(zhuǎn)。城投公司作為地方政府長(zhǎng)期以來(lái)的有力抓手，早就承擔(dān)了大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。因此，在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中承擔(dān)責(zé)任，建立市場(chǎng)化的片區(qū)融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)，構(gòu)建片區(qū)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化長(zhǎng)效機(jī)制，這本身就是責(zé)無(wú)旁貸的事。

不過(guò)現(xiàn)實(shí)卻沒(méi)有那么美好。很多城投公司本身已經(jīng)債務(wù)纏身、存量債務(wù)壓力大、市場(chǎng)化意識(shí)差、經(jīng)營(yíng)能力弱，早已經(jīng)步履蹣跚，在當(dāng)前對(duì)隱性債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管的形勢(shì)下，城投公司還有可能擔(dān)當(dāng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的重任呢？

02

確立合規(guī)模式：推動(dòng)政企分開(kāi)，加強(qiáng)政企合作

對(duì)地方政府和城投公司來(lái)說(shuō)，最佳的合作模式是什么？從實(shí)踐中看，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)主要有三種開(kāi)發(fā)模式。

第一種是政府主導(dǎo)型。這種模式下，政府既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員，采取政企合一、一套人馬兩塊牌子的模式，地方政府直接參與項(xiàng)目融、投、建、管等各個(gè)環(huán)節(jié)。這種模式優(yōu)點(diǎn)是地方政府控制力強(qiáng)、能完全貫徹地方政府的意志。但缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)，沒(méi)有市場(chǎng)化機(jī)制，國(guó)有資本功能無(wú)法放大，效率低、動(dòng)力弱。

第二種是地方國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)型。這種模式下，地方政府是規(guī)劃方、監(jiān)督方，地方國(guó)有企業(yè)（地方平臺(tái)公司）是主導(dǎo)方。城投公司以市場(chǎng)化方式引進(jìn)資本、承擔(dān)各項(xiàng)投資、建設(shè)、管理工作。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是運(yùn)動(dòng)員與裁判員分開(kāi)，市場(chǎng)化機(jī)制在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但缺點(diǎn)是對(duì)開(kāi)發(fā)模式的合規(guī)性、項(xiàng)目策劃包裝、投資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等要求很高，政企邊界不好把握，收益機(jī)制不明晰，有隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

第三種模式是社會(huì)資本主導(dǎo)型。這種模式下，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)完全由社會(huì)資本方主導(dǎo)，是一種完全市場(chǎng)化的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是地方政府不用操心融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，社會(huì)資本方以市場(chǎng)化方式獨(dú)立運(yùn)作，也不會(huì)有增加地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。但劣勢(shì)是地方國(guó)有企業(yè)難以深度參與，社會(huì)資本方存在短期利益導(dǎo)向的風(fēng)險(xiǎn)，難以完全貫徹地方政府的意志，且后續(xù)有可能存在著較大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

目前，城投公司逐步成為片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)方。作為嫡系，城投公司與地方政府有著緊密的關(guān)系，導(dǎo)入地方政府資源、貫徹地方政府戰(zhàn)略部署有天然的優(yōu)勢(shì)。

要推進(jìn)政企分開(kāi)。從地方政府與城投公司在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中的關(guān)系來(lái)看，是要達(dá)到邊界清晰、專(zhuān)業(yè)分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的目標(biāo)。也就是說(shuō)要推進(jìn)政企分開(kāi)，行政的歸地方政府、市場(chǎng)的歸城投公司。地方政府引導(dǎo)但不主導(dǎo)、把控但不包辦，是裁判員，要建立市場(chǎng)化機(jī)制，不碰紅線(xiàn)，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司/國(guó)有企業(yè)的償債資金來(lái)源、嚴(yán)格按照專(zhuān)項(xiàng)債使用的負(fù)面清單等規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債使用等。

更要推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制下的政企合作。城投公司則成為主體，是運(yùn)動(dòng)員，以市場(chǎng)化方式將地方政府擁有的資源、資產(chǎn)、資本、資金（四資）激活、放大，并引入社會(huì)資本，形成圍繞片區(qū)的多層次資本結(jié)構(gòu)，解決片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的融、投、建、管等問(wèn)題。同時(shí)，城投公司必須要跟地方政府緊密合作。在理清地方政府與城投公司的關(guān)系之后，要綜合考慮實(shí)際情況，在ABO模式、PPP模式、管委會(huì)+公司模式、投資人+EPC模式等各種模式中選擇最優(yōu)模式實(shí)現(xiàn)緊密的市場(chǎng)化政企合作，既滿(mǎn)足片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的需要，又能滿(mǎn)足監(jiān)管政策的要求。

03

樹(shù)立主導(dǎo)地位：提高站位、承擔(dān)戰(zhàn)略責(zé)任

顯然，城投公司主導(dǎo)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)對(duì)城投公司的市場(chǎng)化發(fā)展是重大的機(jī)遇。但是城投公司必須要思考一個(gè)問(wèn)題：同樣是市場(chǎng)主體，城投公司與社會(huì)資本方的區(qū)別在哪里？地方政府希望城投公司而不是社會(huì)資本方主導(dǎo)，其主要原因是什么？

城投公司與社會(huì)資本對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)意義完全不同。地方政府是城投公司的實(shí)際控制人。顯然，通過(guò)城投公司，地方政府可以實(shí)現(xiàn)三重目標(biāo)：一是作為地方政府實(shí)際控制的企業(yè)，可以更好地貫徹落實(shí)地方政府的戰(zhàn)略部署；二是作為市場(chǎng)化主體，城投公司可以依法合規(guī)地將地方政府的四資變現(xiàn)、功能放大，反哺區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三是作為地方政府的國(guó)有資本運(yùn)作載體，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，體現(xiàn)國(guó)有資本的控制力與影響力。

既然如此，城投公司在片區(qū)開(kāi)發(fā)中就得擺正位置，找到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)責(zé)任之間的平衡點(diǎn)。城投公司作為市場(chǎng)主體，必須要積極參與、主導(dǎo)市場(chǎng)化項(xiàng)目的策劃包裝及投資建設(shè)，盡可能的獲取更高的經(jīng)濟(jì)效益。但城投公司要講賺錢(qián)，但不能鉆到錢(qián)眼里去，必須要提高站位、講擔(dān)當(dāng)。簡(jiǎn)單說(shuō)就是城投公司在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中不能只講經(jīng)濟(jì)效益，只講項(xiàng)目收益、只講公司盈利，要從招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動(dòng)就業(yè)等各個(gè)方面算大賬，真正為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做大貢獻(xiàn)。同時(shí)，城投公司要著眼于可持續(xù)發(fā)展，建立長(zhǎng)效均衡機(jī)制。

在這種市場(chǎng)化機(jī)制下，未來(lái)城投公司在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中主要承擔(dān)三大戰(zhàn)略平臺(tái)的作用：

第一，資金平臺(tái)。城投公司作為片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)主體，負(fù)責(zé)籌集開(kāi)發(fā)建設(shè)所需資金是責(zé)無(wú)旁貸的。片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)所需要的資金量非常龐大，且片區(qū)開(kāi)發(fā)前期涉及到征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的缺口較大，更需要城投公司保障資本供給。對(duì)此，城投公司要改變單一的融資模式，建立多元化的融資渠道。比如，銀行融資要同時(shí)跟政策性銀行、商業(yè)銀行對(duì)接，以項(xiàng)目為單位制定個(gè)性化的融資方案。另外，要切實(shí)通過(guò)重組整合壯大自身實(shí)力，通過(guò)企業(yè)債券融資。另外可以通過(guò)股權(quán)多元化、混改、IPO/借殼上市等方式進(jìn)行股權(quán)融資，探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本的帶動(dòng)作用。

第二，建設(shè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。城投公司作為市場(chǎng)主體，應(yīng)積極策劃包裝項(xiàng)目，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、積極主動(dòng)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化項(xiàng)目，主動(dòng)參與產(chǎn)業(yè)投資與招商引資工作，并以市場(chǎng)化方式承擔(dān)片區(qū)的公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)與公共服務(wù)工作。顯然，這是城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。城投公司應(yīng)該盡量地聚焦主業(yè)、提升專(zhuān)業(yè)化資質(zhì)（如設(shè)計(jì)、施工等）、引進(jìn)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，將能夠產(chǎn)生收入、現(xiàn)金流、利潤(rùn)的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)承接下來(lái)，以業(yè)務(wù)公司、項(xiàng)目公司的形式開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，逐步成長(zhǎng)為城市綜合建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)商。

第三，對(duì)外合作平臺(tái)。城投公司必須要參與片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，參與招商引資、對(duì)外合作工作。因此，在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、投資、建設(shè)、管理各個(gè)環(huán)節(jié)，城投公司都應(yīng)該貫徹地方政府的意志，以市場(chǎng)化方式引進(jìn)國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的企業(yè)開(kāi)展合作，將最好的資源、技術(shù)、品牌、經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)等引入片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)工作，如規(guī)劃、建設(shè)施工、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)投資、新基建等各個(gè)領(lǐng)域引入一流企業(yè)，通過(guò)業(yè)務(wù)合作、股權(quán)合作等方式擔(dān)當(dāng)市場(chǎng)化的樞紐，聚集資金、技術(shù)、人才等全要素推動(dòng)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展。

04

破解融資難題：項(xiàng)目是關(guān)鍵，創(chuàng)新是根本

片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)面臨的最大問(wèn)題是融資。如何解決？顯然，城投公司不能期望地方政府以政府信用幫助企業(yè)融資，必須要拋棄財(cái)政兜底的幻想，真正建立市場(chǎng)化的融資體系。

對(duì)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，單純靠地方政府或者城投公司都沒(méi)有辦法解決融資問(wèn)題，所以片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的融資是政府融資和企業(yè)融資融合協(xié)作的問(wèn)題，并且真的要提高專(zhuān)業(yè)化水平，以專(zhuān)業(yè)高效的資本運(yùn)作提高資本的使用效率，解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的期限錯(cuò)配和成本浪費(fèi)問(wèn)題，充分發(fā)揮資本的最大價(jià)值。

對(duì)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，解決融資問(wèn)題的根本還是在項(xiàng)目上。要樹(shù)立項(xiàng)目為王的理念，堅(jiān)持項(xiàng)目全過(guò)程市場(chǎng)化運(yùn)作，圍繞著項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目孵化、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)新模式，整合資源、構(gòu)建聯(lián)盟、融合金融、嫁接信息化手段，最終所有要素聚集，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功落地。
對(duì)于項(xiàng)目的融資、投資，地方政府和城投公司必須要定好位、分好工，把有限的資金依法合規(guī)地使用好。

地方政府無(wú)論是發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債還是政府財(cái)政資金，都是負(fù)責(zé)公益性項(xiàng)目和引導(dǎo)性投資，這是有嚴(yán)格的政策監(jiān)管的。如94號(hào)文對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債的使用明確新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時(shí)，堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。有收益的市場(chǎng)化項(xiàng)目投資應(yīng)該由城投公司負(fù)責(zé)。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目要交給城投公司統(tǒng)一實(shí)施。城投公司必須要高度關(guān)注市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資收益問(wèn)題，策劃包裝好項(xiàng)目，以市場(chǎng)化項(xiàng)目為抓手做好融資工作。顯然，城投公司要在土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)投資等多方面謀劃項(xiàng)目，建立利益平衡和保障機(jī)制，建立多模式的融資體系。
城投公司在項(xiàng)目策劃包裝時(shí)必須要同時(shí)具備兩個(gè)維度的視角，成功的融資要同時(shí)滿(mǎn)足地方政府和金融機(jī)構(gòu)的需求，提高資金使用效率，減少資金使用成本，高度重視還款來(lái)源的問(wèn)題，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

雖然以土地封閉運(yùn)作為基礎(chǔ)，以穩(wěn)定的土地出讓金返還機(jī)制保障片區(qū)開(kāi)發(fā)的資金來(lái)源是通常做法。但城投公司必須要圍繞項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效益做文章，模式創(chuàng)新，通過(guò)銀行貸款、債權(quán)融資、股權(quán)融資、夾層融資等不同類(lèi)別的融資工具組合，建立與片區(qū)開(kāi)發(fā)周期相匹配、金融機(jī)構(gòu)樂(lè)于接受的融資模式。在這塊，要高度重視土地出讓金的問(wèn)題。土地出讓金如果是主要的還款來(lái)源，這往往難以得到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。

目前很多銀行對(duì)土地出讓金占比過(guò)高、營(yíng)業(yè)收入占比過(guò)低的項(xiàng)目的融資都非常謹(jǐn)慎。實(shí)踐中，商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目融資判斷主要是看項(xiàng)目的第一還款來(lái)源。如果項(xiàng)目還款來(lái)源主要是項(xiàng)目的后期的經(jīng)營(yíng)收入，以市場(chǎng)化方式進(jìn)行擔(dān)保增信后就容易獲得后續(xù)信貸支持。但如果項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)收入，大部分收益還是來(lái)自于土地出讓收入，那么在當(dāng)前房地產(chǎn)下行的情況下就不太容易獲得信貸支持。

05

夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)：產(chǎn)融結(jié)合是核心，管理是保障

目前，城投公司重組整合與市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯。集團(tuán)化、實(shí)體化是城投公司轉(zhuǎn)型的方向。但無(wú)論怎么轉(zhuǎn)型，作為片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)主體，城投公司的轉(zhuǎn)型要符合金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)的要求。因此，未來(lái)的轉(zhuǎn)型，一方面城投公司要聚焦業(yè)務(wù)，推動(dòng)自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)實(shí)力，提高經(jīng)濟(jì)效益，改善財(cái)務(wù)指標(biāo)。另一方面，城投公司要以金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)的要求為導(dǎo)向，不斷導(dǎo)入地方政府的四資，從傳統(tǒng)的政府融資平臺(tái)向現(xiàn)代化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型，提高資本運(yùn)作能力。

而這一切，都需要城投公司推動(dòng)政企分開(kāi)，確立市場(chǎng)主體地位，推動(dòng)重組整合，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。因此，城投公司必須要確立戰(zhàn)略規(guī)劃，構(gòu)建合理的業(yè)務(wù)組合，深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，強(qiáng)化公司的集團(tuán)管控能力，改革選人用人機(jī)制與薪酬績(jī)效體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作、科學(xué)化管理，真正成為經(jīng)營(yíng)有力、管理高效的市場(chǎng)化主體，承擔(dān)起地方政府賦予的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的重任。

(來(lái)源：席加?。?

作者簡(jiǎn)介

北京大學(xué)碩士，國(guó)資國(guó)企研究專(zhuān)家。擁有17年以上的國(guó)企改革、管理咨詢(xún)經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)高級(jí)管理工作經(jīng)驗(yàn)，常年活躍在國(guó)企改革一線(xiàn)，深度服務(wù)客戶(hù)超過(guò)100家，執(zhí)行咨詢(xún)項(xiàng)目超過(guò)150個(gè)。